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段宏伟:深入学习贯彻《融资担保公司监督管理条例》
2017/9/4       阅读次数:247

日前,国务院颁布了《融资担保公司监督管理条例》(以下简称《条例》)。我们注意到,这是在全国金融工作会议成功召开后,国家在金融领域出台的第一个重要行政法规,结合北京中关村科技融资担保公司服务创新经济的鲜活实践,我们认为,《条例》“明确了一个导向、优化了五项规则、提供了两个保障”,对融资担保公司的监督管理体制、政府性融资担保体系搭建等做出了创新性的规定,旨在支持普惠金融发展,促进资金融通,规范融资担保公司行为,其意义已经远远超出融资担保行业本身。

一、融资担保行业已经上升到国家高度,引起全社会关注

《条例》出台,最大的亮点在于其立法层次本身。这次《条例》出台与以往有关规范性文件最大的不同点是由国务院总理签署国务院令,作为“行政法规”颁布,立法层级进一步提升。这在类金融领域中非常少见,充分说明国家对融资担保行业的高度重视与肯定,切实把发展融资担保作为破解小微企业和“三农”融资难、融资贵的重要抓手。融资担保与生俱来的增信与杠杆功能,在落实国家普惠金融战略中具有重要意义,作为银行与企业连接的桥梁,融资担保既能为银行分担风险,又能为企业提供增信,成为疏通融资渠道,打通融资瓶颈最直接、最有效的手段。国务院出台《条例》就是抓住融资担保这个牛鼻子,鼓励和引导融资担保行业充分发挥担保四两拔千钧的放大作用,合理引导金融活水流向小微企业和“三农”,实现精准扶持、精准浇灌的施政目标,同时支持融资担保行业自身实现健康可持续发展。这一举措是对新常态下推动金融服务供给侧结构改革,稳定经济增长、调整产业结构、防范系统性金融风险的有力补充,具有十分重要的意义。

二、明确政府导向,促进融资担保行业回归准公共产品定位

    2015年国务院43号文即指出:“融资担保是破解小微企业和‘三农’融资难融资贵问题的重要手段和关键环节,对于稳增长、调结构、惠民生具有重要作用”。“对于服务小微企业和‘三农’等普惠领域、关系经济社会发展大局的融资担保业务,尊重其准公共产品属性,政府给予大力扶持”。

但近年的发展中,仍存在担保机构服务小微企业意愿不强或能力不足的问题。本次《条例》再次强调 “国家推动建立政府性融资担保体系,发展政府支持的融资担保公司,建立政府、银行业金融机构、融资担保公司合作机制,扩大为小微企业和农业、农村、农民提供融资担保业务的规模并保持较低的费率水平”,“政府支持的融资担保公司应当增强运用大数据等现代信息技术手段的能力,为小微企业和农业、农村、农民的融资需求服务”,“纳入政府推动建立的融资担保风险分担机制的融资担保公司,应当按照国家有关规定降低对小微企业和农业、农村、农民的融资担保费率。”

应该说,要求融资担保公司,特别是政府支持的融资担保公司定位于准公共品,主要服务于小微企业和“三农”的同时,还要保持较低费率水平、通过大数据等现代信息技术手段提高能力,确实降低融资成本、提高融资效率,使小微企业和农业、农村、农民受惠。这是对融资担保行业回归准公共产品属性的有力指导和决定性推动举措,必将产生立竿见影的现实效果和潜移默化的深远影响。

三、优化五项监管规则,引导融资担保公司经营健康良性发展

《条例》坚持问题与发展导向,针对融资担保行业经营不规范、风险管控能力弱、管理粗放等问题和融资担保公司的业务发展趋势,一方面严格行业准入监管,保持融担机构的专业性和规范性。一方面适应市场与行业发展趋势,完善原有经营规则。集中体现在:

一是强调牌照管理、严格规范准入。《条例》第六条明确“设立融资担保公司,应当经监督管理部门批准。融资担保公司的名称中应当标明融资担保字样。未经监督管理部门批准,任何单位和个人不得经营融资担保业务,任何单位不得在名称中使用融资担保字样。国家另有规定的除外”。进一步强调融资担保作为金融性质业务,实行牌照管理。开展融资担保业务,必须经监管部门批准,合规经营,严控金融风险。

同时,《条例》第五章详细规定了担保公司违反有关规定的法律责任及相应强制措施,如:监督管理部门可依法对违规经营的融资担保公司进行处理,责令其及时改正违规行为,逾期不改正的,责令停业整顿,情节严重的,吊销其融资担保业务经营许可证等。如前文所述,在《条例》的立法层级得到极大提升的前提下,法律责任及其承担具有较高的强制性,解决了原《融资性担保公司管理暂行办法》作为部门规章无法设定行政强制措施,监督管理部门“有责无权”、“责权不对等”,担保公司违规成本较低,部分机构反复违规的问题,使监督管理部门的权责一致得到体现,利于有效控制风险蔓延和化解风险。

二是倡导产品多元、不同方式满足小微企业需求。《条例》第十二条积极倡导经营稳健、财务状况良好的融资担保公司“除经营借款担保、发行债券担保等融资担保业务外”,“还可以经营投标担保、工程履约担保、诉讼保全担保等非融资担保业务以及与担保业务有关的咨询等服务业务”。这一规定延续《关于融资担保机构支持重大工程建设的指导意见》的思路,鼓励经营稳健、财务状况良好的担保机构通过投标担保、工程履约担保等相对低风险、低成本的产品,为企业提供多元化的服务,既能够替代企业保证金解决企业融资需求,也能够支持小微企业参与重大工程建设、落实“一带一路” 走出去战略等项目,更有效的服务小微企业发展。

三是尊重市场规律与业务特点,差异化计量风险。《条例》第十四条提出“融资担保公司应当按照国家规定的风险权重,计量担保责任余额”。随着市场的不断创新发展,目前,融资担保公司的业务除传统的银行贷款担保外,还包括债券发行等直接融资担保,投标担保、工程履约担保、诉讼保全担保等相对低风险的非融资担保业务。由于不同的担保业务风险程度差异较大,简单按照传统的贷款担保标准“一刀切”计算担保风险责任余额已经难适应融资担保市场的发展要求。本次《条例》提出按风险权重计算担保责任余额的原则,更利于客观反映担保机构业务风险状况,利于引导担保机构运用不同产品和模式为企业提供多元化服务。当然,具体的风险权重和计算标准还需要进一步明确细化,期待政府部门尽快出台具体细则。

四是进一步释放“生产力”,提高财政投入使用效能。《条例》第十五条规定“对主要为小微企业和农业、农村、农民服务的融资担保公司,担保放大倍数上限可以提高至15倍”。有效控制风险前提下的高杠杆倍数,是担保机构运用担保资源服务小微企业、支持“三农”能力的突出体现。中关村科技担保公司作为北京市、中关村公共资源支持科技型中小微企业发展的重要“抓手”,18年间运用先后取得的15亿元财政投入,累计带动2000亿元金融资源服务于30000余个中小微企业项目。考虑财政资金到位时间的加权因素,累计杠杆放大倍数达到300倍。同时依托自身面向科技型中小微企业专业化和差异化的风控体系,有效筛选出高成长性企业,精准配置有限的担保资源,先后支持超过550家担保客户对接资本市场,平均代偿率控制在0.5%以下。

对于具备较强经营能力的担保机构,《条例》的出台为进一步提高财政资金的使用效率打开空间,使担保机构能够撬动更多生产要素服务小微企业和“三农”。

五是建立分类监管机制,支持行业做大做强。《条例》第二十五条鲜明提出“监督管理部门应当根据融资担保公司的经营规模、主要服务对象、内部管理水平、风险状况等,对融资担保公司实施分类监督管理”。分类监管机制下,在新设分支机构、现场检查、非现场监管、经营规则、银担合作等方面实施差异化的管理,既给予优秀融资担保公司更广阔的发展空间,也能够集中监管资源更多关注存在不同程度问题的机构,形成监管和市场竞争两大推力,打造行业龙头、实现优胜劣汰;同时分类监管有利于推动融资担保公司加强依法合规经营理念,加大小微企业和“三农”的服务力度,不断提高经营管理水平,对融资担保行业发展具有非常重要、深远的意义。为此,业界普遍认为,后续分类监管细则应尽快出台,明确分类评分标准及相应监管措施。

四、建立两层保障,维护担保公司权益及可持续发展

一是直接明确抵质押登记办理要求,在日常经营层面维护担保公司合法权益。针对实际操作中,部分地区融资担保公司抵质押登记无法落实,抵质押权利难以得到保护的问题,《条例》规定“被担保人或者第三人以抵押、质押方式向融资担保公司提供反担保,依法需要办理登记的,有关登记机关应当依法予以办理”。这一规定,白纸黑字,明白无误,给地方抵(质)押登记管理部门为融资担保公司办理抵(质)押登记提供了最直接、明确的法律依据,为融资担保公司维护财产性合法权益提供了法律后盾。

二是突出财政支持,落实主责部门,为行业可持续发展提供基础支撑。《条例》在要求融资担保公司切实履行政策性职能,支持小微企业和“三农”的同时,专门规定了各级人民政府财政部门要通过资本金投入、建立风险分担机制等方式,对主要为小微企业和农业、农村、农民服务的融资担保公司提供财政支持,并由国务院财政部门制定具体办法。这是符合我国国情,办好融资担保的必要条件和重要保障,打造了财政投入支持融资担保公司,融资担保公司依托风控和杠杆作用高效支持小微企业和“三农”的完整链条。

小微企业和“三农”融资担保业务具有风险高、收益低的特点。从世界上其他国家的实践经验看,融资担保通常通过政府主导的方式提供,由中央、地方财政提供持续补充的消耗性专项资金,很多通过专门法案非常详细地规定有关担保机构或基金的职能、资金来源、担保对象的条件、配套政策等。

从实际经验看,近年来,随着经济增长放缓、市场融资风险上升,制约我国融资担保行业发展的一些根本问题进一步暴露出来。近年来,全行业年新增担保代偿规模基本都在600亿元以上,融资担保代偿率达到3.3%,远超平均担保费率,收益与风险不匹配的矛盾日渐突出,不少担保机构难以为继,业务收缩甚至停滞,逐步退出市场。担保的准公共产品属性,要求一方面担保公司不断创新、打造综合服务能力,强化自身造血机能;另一方面也必须依托政府有形之手、通过持续增资、有限风险补偿等形成公共资源输血机制。双方互相促进、互为补充,为担保行业的可持续发展,建立支持小微企业和“三农”发展的长效机制。

中关村科技担保作为我国融资担保行业二十多年发展历程的探索者及引领者,我们认为:在中央全面深化改革、实现经济社会持续健康发展的精神指引下,《条例》科学总结了我国融资担保行业发展道路,特别是国务院2009年建立融资性担保业务监管部际联席会议以来国内融资担保改革发展与监管工作的实践经验,充分借鉴了国外通过立法发展融资担保的成功范例,必将为融资担保行业在新时期落实服务小微企业和“三农”、防控风险、深化改革三项任务,深入推动普惠金融发展发挥重要作用。(北京中关村科技融资担保有限公司董事长  段宏伟)


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